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Publié par Bob Woodward

Le Brexit va-t-il se produire?

L’image du Royaume-Uni dans notre pays est celle d’un État membre entré tardivement dans la construction européenne (seize ans après la création de la CEE), souvent réticent devant les projets d’intégration, à commencer par la monnaie unique mais aussi à propos de Schengen, de la Politique agricole commune, du budget etc. Avant que le résultat de cette situation soit analysé, il faut revenir sur les facteurs structurels qui expliquent que le Royaume-Uni ait été un partenaire un peu différent des États membres fondateurs de la CEE.

L’idée selon laquelle l’insularité britannique expliquerait que le Royaume-Uni n’a jamais été et ne sera jamais un pays européen me semble à écarter tout de suite. Le meilleur contre-exemple est l’Irlande pour laquelle, en dépit de son insularité, l’intégration de l’Europe a posé beaucoup moins de problèmes que pour le Royaume-Uni. Le Royaume-Uni est une île mais il n’a jamais été insulaire, il ne s’est jamais détourné du continent européen, il s’est toujours intéressé à ce qui s’y passait, aux menaces qui pouvaient en venir, mais aussi aux échanges avec ce continent. Donc je ne crois pas que le problème vienne de là.

En revanche, plus importants sont les choix qui, au cours des deux ou trois derniers siècles, ont été faits du point de vue de l’identité britannique et de la façon dont le Royaume-Uni a voulu organiser, définir sa place en Europe et dans le monde. En effet, dès le XVIIème siècle, le Royaume-Uni s’est construit et s’est défini en opposition au continent européen, du double point de vue de la religion, protestante par opposition au catholicisme du sud de l’Europe, et de la constitution, celle d’une démocratie parlementaire à une époque où l’Europe était dominée par des monarchies plus ou moins absolues.

Le Royaume-Uni s’est défini comme différent et cette construction, cette identité, est restée très forte jusqu’au XXème siècle.

S’est ajouté à cette opposition au continent ce que Churchill a appelé « le choix du grand large », choix de l’empire, choix du commerce avec le monde entier et choix du libéralisme économique qui n’était pas forcément partagé sur le continent.

Le Brexit va-t-il se produire?

Un autre facteur est lié à celui-là : l’expérience de la Seconde guerre mondiale, vécue de manière très différente sur le continent et au Royaume-Uni. Contrairement aux pays continentaux, le Royaume-Uni est sorti victorieux de la guerre et, surtout, muni de la fameuse « relation spéciale » avec les États-Unis qui, pour des raisons parfaitement compréhensibles, a été la priorité absolue de la diplomatie britannique après 1945. Ce choix de la « relation spéciale », fondé tant sur des raisons stratégiques, dans le contexte de la Guerre froide, que sur des choix économiques et politiques, a fait que l’intégration dans une Europe vaincue, affaiblie et soupçonnée de protectionnisme, n’est pas allée de soi.

Ces facteurs expliquent en bonne partie l’entrée tardive du Royaume-Uni, pour des raisons de pragmatisme économique plutôt que pour des raisons d’idéalisme politique. Il ne faut pas oublier non plus les deux vetos du Général de Gaulle, en 1963 et 1967, qui ont différé l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE. Celle-ci a été contemporaine de la grande crise économique des années 1970 et, me semble-t-il, depuis cette époque, l’Europe n’est pas associée outre-Manche à l’idée de prospérité. L’Europe a été un choix par défaut, à un moment de déclin économique. Cela explique en partie le fait que l’Europe n’a jamais été aussi populaire au Royaume-Uni que dans d’autres pays membres, même dans les périodes fastes comme les années 1980.

Pour autant, si elle me semble partiellement juste, la réputation britannique est à nuancer. N’oublions pas que depuis quarante ans le Royaume-Uni a contribué, à divers titres, à la construction de l’Europe. Entre autres, le Royaume-Uni a apporté sa tradition politique et économique libérale à la construction de l’Europe et elle a posé beaucoup de bonnes questions à ses partenaires. J’en citerai une seule : L’Europe a-t-elle raison de consacrer 40 % de son budget à la protection de l’agriculture européenne ? Ne devrait-elle pas plutôt utiliser ses ressources limitées pour des projets d’avenir (la recherche, les universités, les technologies etc.) ? C’est une des nombreuses questions soulevées par le Royaume-Uni qui me semblent être utiles pour le débat européen.

Une autre est devenue cruciale depuis quelques années : celle de la dimension démocratique de la construction européenne. Depuis le départ, le Royaume-Uni pose la question de la possibilité même d’établir à l’échelle européenne une véritable démocratie supranationale dans laquelle les peuples européens puissent se projeter. Même si on peut ne pas partager les réponses assez largement négatives que donne le Royaume-Uni à cette question – qu’il a été le premier à poser – celle-ci est devenue cruciale, comme en témoigne l’anti-européanisme grandissant parmi les opinions publiques en Europe.

Le Brexit va-t-il se produire?

C’est donc par défaut que les Britanniques ont choisi de rejoindre l’Union Européenne. Mais aujourd’hui, le seul vrai moyen pour le Royaume-Uni de projeter sa puissance à l’échelle internationale est d’utiliser l’Union Européenne, ce que les Britanniques ne savent pas faire, moins encore que les Français. C’est pourtant capital pour le Royaume-Uni en tant que puissance commerciale comme en tant que puissance militaire et en tant que nation.

Le Royaume-Uni, qui est à l’origine du libéralisme économique, a une vocation naturelle à virer vers le grand large plutôt qu’à s’amarrer au continent européen.

Mais surtout, les Britanniques ont compris beaucoup plus tôt que nous autres « Européens » que le monde est en train de bouger, que des puissances émergentes redessinent les plaques tectoniques internationales et que les puissances européennes vont y perdre, notamment au niveau des échanges économiques. Ceci n’est pas un aveu de déclin mais un simple constat. David Cameron citait très régulièrement une étude réalisée en 2013 sur les puissances en 2050 qui montrait que le Royaume-Uni pourrait perdre sa place parmi les dix premières économies internationales, passant de la 9ème à la 11ème place en 2050, ce qui, en soi, ne serait pas si catastrophique. Mais les Britanniques y voyaient le symbole du déclin, d’autant que selon un autre sondage il est possible qu’en 2017 les Britanniques passent de la 15ème à la 19ème place en termes de puissance manufacturière à l’échelle internationale.

Le Brexit va-t-il se produire?

On a vu d’abord, notamment depuis 2008, comme un peu partout en Europe et de manière aussi peu coordonnée que dans le reste des pays européens, une volonté de diversifier les exportations. Aujourd’hui on voit naître une volonté de stratégie à l’export qui se manifeste notamment dans un secteur capital pour les Britanniques, les services financiers. La City reste une place financière prépondérante dont l’aura est extrêmement importante à l’échelle internationale. Néanmoins les Britanniques ont bien conscience que d’autres places sont en train de naître ou de réémerger, notamment Dubaï, Singapour, Hongkong, qui peuvent à moyen, voire à long terme, constituer de véritables menaces pour la suprématie de la City. Le moyen de contrer cette émergence est d’essayer de capter l’attention des investisseurs non-européens. Par exemple, la City s’est longtemps battue pour devenir une place financière où on peut faire du trading en renminbi (yuan). Face à l’émergence de nouvelles économies, de nouveaux rivaux, il est extrêmement important pour la City de trouver des alternatives et de s’adapter.

Les Britanniques ont bien conscience qu’ils sont au ralenti par rapport à d’autres pays européens, notamment par rapport à l’Allemagne, en termes de puissance exportatrice mais également en termes d’investissements directs à l’étranger (IDE). Un projet sur cinq d’investissement non européen se fait encore sur le sol britannique. Néanmoins, petit à petit, les Allemands sont en train de les rattraper, ce que les Britanniques n’apprécient vraiment pas car ils tiennent beaucoup à conserver une suprématie en termes d’attraction commerciale vis-à-vis des investisseurs étrangers notamment non européens.

En ce qui concerne la puissance militaire, on observe, comme en France d’ailleurs, une volonté d’action globale qui, gravée dans le marbre en 2010 lors du dernier exercice de revue stratégique de sécurité et de défense, est martelée par les leaders britanniques à chaque occasion.

Cela pour deux raisons.

La première, c’est que le Royaume-Uni a une tradition d’intervention à l’échelle internationale qui a perduré après la fin de son empire.

La volonté d’être une « Force pour le bien » (Force for good), souvent exprimée par Tony Blair, est restée dans la logique du positionnement britannique à l’échelle internationale. Pour cela, il faut être actif au niveau diplomatique mais aussi au niveau militaire.

Cela nécessite pour les Britanniques le maintien de certains acquis. On peut en citer deux qui sont tout aussi importants pour les Britanniques que pour les Français : le maintien d’une capacité nucléaire autonome, même si elle est très américanisée, et le maintien de son siège de membre permanent au Conseil de sécurité de l’ONU.

Toutefois les Britanniques sont face à un véritable défi, notamment en ce qui concerne leur puissance militaire. Depuis la fin de la Guerre froide, les Britanniques ont réussi à maintenir un budget de défense relativement stable par rapport à leurs voisins. Les coupes sont beaucoup moins fortes qu’elles n’ont pu l’être en France notamment. Néanmoins, depuis deux ou trois ans, on observe des coupes extrêmement importantes dans le budget de défense britannique et, depuis 2013, le panorama à moyen terme de la capacité britannique à agir à l’échelle internationale est véritablement remis en cause, ce qui entraîne des conséquences pour le partenariat bilatéral.

Le Brexit va-t-il se produire?

Les Britanniques sont face au même défi que la France il y a deux ans lors du Livre blanc : cèderont-ils aux pressions budgétaires et fiscales aux dépens de leurs capacités d’influence et d’action globale ? Doivent-ils sanctuariser le budget de défense ? François Hollande l’a fait – plus ou moins –, les Britanniques, pour le moment, ne l’ont pas fait. C’est une question qui sera extrêmement importante et saillante pendant l’année 2015 qui verra à la fois les élections générales et la révision de la revue stratégique de sécurité et de défense. Nous verrons alors ce que les partisans de la « Force pour le bien » seront en mesure de sauver face au Trésor (Treasury). C’est là que le débat se situe.

En effet, les impacts des coupes qui se sont faites depuis 2013 vont se faire sentir à trois niveaux.

D’abord au niveau des ressources humaines. Certes on peut difficilement comparer les chiffres des forces armées après la Deuxième guerre mondiale, après la guerre des Falklands, après la fin de la Guerre froide etc. car ils ont été adaptés en fonction de l’évolution des menaces. Mais les coupes sont de plus en plus sévères et bientôt l’armée britannique aura vraiment du mal à soutenir des opérations militaires sur du long terme en raison d’un niveau de rotation des troupes qui va devenir insupportable.

Ensuite au niveau des capacités. Les capacités actuelles sont déjà mises à mal. Les Britanniques pourront-ils sur le moyen terme continuer à investir dans de nouvelles capacités ? C’est un véritable débat, sachant que pour le moment ils y parviennent avec difficulté et que leur budget, déjà sévèrement grevé, le sera de plus en plus.

Enfin, quel sera l’impact de ces coupes sur les ambitions des Britanniques à vouloir agir à l’échelle internationale et à rester un acteur global ? On peut vraiment se poser la question parce que les Britanniques montrent une certaine réticence à agir à l’échelle internationale. On l’a vu avec le débat sur la Syrie qui a été extrêmement problématique et dont les conséquences perdurent. On observe également que le soutien britannique aux opérations françaises est extrêmement timide (les Géorgiens et les Estoniens soutiennent beaucoup plus les efforts français que ne le font les Britanniques !). De plus, une nouvelle règle est appliquée depuis l’année dernière sur le financement des opérations extérieures qui, financées auparavant en grande partie sur les ressources du Trésor, devront désormais être financées au moins à 50 % par le budget de la défense, comme c’est déjà le cas en France. Cela aura un impact important sur le budget de la défense.

En quoi les relations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne sont-elles affectées ?

Les Britanniques ont toujours été des « empêcheurs de tourner en rond ». Ils ont toujours forcé les autres à ouvrir les yeux sur la mondialisation, sur l’émergence de nouvelles puissances et sur le fait que l’Europe n’était pas naturellement et pour toujours au centre du monde. Les Européens apprécient cette lucidité britannique qui les oblige à se poser de véritables questions.

Les Britanniques ont toujours eu une certaine réticence vis-à-vis de la politique étrangère européenne. Certes, ils ont été, avec les Français, à l’origine de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) – qu’on appelait à l’époque la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) – mais cela s’est fait dans un contexte très particulier et avec des ambitions très différentes de celles des Français. On le voit aujourd’hui : les Britanniques sont très pragmatiques vis-à-vis de la PSDC. Ils n’ont pas de refus idéologique, considérant que l’outil militaire principal est l’OTAN mais qu’il peut parfois être utile d’utiliser la PSDC. Par exemple, les Britanniques étaient les premiers partisans d’une opération civile de l’Union Européenne en Ukraine.

Quelle est la portée de la spécificité britannique sur le TTIP (Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement) ?

Les Britanniques sont par nature friands des accords de libre-échange qu’ils poussent depuis toujours au niveau européen. Et le gouvernement actuel fait tout ce qui est possible et imaginable pour ouvrir des négociations avec les pays les plus improbables pour avoir le maximum d’accords de libre-échange à l’échelle internationale. Cela a beaucoup joué vis-à-vis des États-Unis : sans le soutien des Britanniques et des Allemands, peut-être n’y aurait-il pas de négociation en cours aujourd’hui.

Le TTIP a aussi une portée politique : pour David Cameron, le TTIP est un moyen de légitimer l’Union Européenne auprès de l’opinion publique. Malheureusement, en centrant le débat sur l’immigration, il ne l’exploite pas très habilement.

Le TTIP est aussi un moyen pour les Britanniques de rester actifs au sein de l’Union Européenne. C’est l’occasion de montrer qu’ils sont capables de pousser des projets qu’ils perçoivent comme presque intégrationnistes, montrant qu’ils restent une force d’initiative au sein de l’Union Européenne. En effet, le malaise entre l'Union Européenne et les Britanniques est de plus en plus palpable et le débat sur l’immigration n’arrange pas les choses.

Pour conclure, les Britanniques ont une position très ouverte sur le monde mais qu’ils en oublient parfois l’Europe. La nature du débat interne aggrave le fossé avec l’Europe, une situation que les Britanniques vont devoir gérer très rapidement, avant le référendum, s’il a lieu, en 2017.

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